土地始终都是项目开发的关键要素和基础保障，文旅项目有用地兼容性业态复合型的特征，此前文旅项目用地时常会考虑打擦边球走捷径，目的是简化审批流程降低投资成本加快实施落地。近年来随着国家对土地的监管力度日趋加大，实施严格的生态保护和耕地保护，加上先进的天眼系统时刻“紧盯”，各类用地管控严格，文旅项目发展空间受限较大，不像早些年那么“随性”。近年来，我们在文旅项目开发过程中，时常会遇到土地方面的各种问题，在此我们就文旅项目用地要求、土地获取及利用等问题进行交流思考。

      01/文旅建设项目用地要求

       文旅项目通常依托自然山水、农林田园来开发建设，大多情况下都在城镇开发边界以外，涉及用地结构复杂类型多样，建设用地布局呈现分布散、不连片等特点。在项目落地建设前期，需落实土地保障，项目建设需满足以下条件。

       1、建设项目禁止触碰红线。在文旅项目开发过程中，若遇到基本农田保护区、生态保护区、国家公益林、水源保护地（一、二级保护区）、文物古迹保护区（核心保护区）、国家级风景名胜区（特级、一级保护区）等场地空间，务必慎重对之，原则上须避开这些空间，能不触碰绝不触碰。

       2、建设项目须配套建设用地。旅游开发必须符合当地土地规划，建设项目尤其是永久性固定建筑建设项目建设，必须使用建设用地，必须依法依规按建设用地进行管理，而非按农用地管理。经营性设施建筑用地，一般是项目开发方通过国有建设用地出让方式获取或者以集体联营形式利用集体建设用地实施建设；非经营公共服务设施建筑用地，可以由地方政府以土地划拨的形式支持项目开发。不管是哪种形式，建设项目必须使用建设用地。

       3、农用地转用须落实占补平衡。建设项目兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。有一定规模的休闲游乐园产品（非市民农庄类项目），因其自身的设备甚至土地等未来会成为企业融资工具，所以必然要完成土地变性的内容，建设用地进行管理也必然涉及农用地转用审批手续，这就涉及到政府支持，政策依靠，需要由政府进行主导，由一般耕地调整为建设地。农转用落地前提是落实占补平衡，先补后占。

       4、临建设施需办理用地手续。目前仍处于在国土空间规划成果尚未正式运用的过渡期，国家省市陆续出台有支持文旅产业发展用地支持政策，尤其是对乡村文旅产业项目的明确支持，有提到点状报批、点状供地，在不涉及用地红线、不影响地质安全、不建设永久设施的前提下，部分用地类型可按原地类认定和管理，不再办理转用和征收（收回）手续，如乡村旅游停车设施、自驾车旅居车营地、离地高架建设的亭台楼阁（单体占地面积不超过150㎡，总用地面积不超过20亩）、栈道、骑行道、登山道、导览标识等。按照相关政策，可以解决旅游项目配套建设的很多问题，但是在具体落地的过程中也会面临诸多困难，国家省级层面下发了政策但没有实施细则，很多地方不敢创新不能落实，致使很多政策还是不能有效落地。因此在多数情况下，旅游项目的非建设项目用地仍需办理用地手续，当然这样对投资方也会有保障，但需要地方政府大力支持开启绿色通道提高报批效率。

       5、程序复杂须做好多手准备。旅游项目开发大多是市场行为，项目开发有一定的偶然性，且项目选址通常会在城镇开发边界以外，在各地政府编制规划时很难一步到位的准确布局区域用地，因此在具体开发过程中很可能会有土地转用的需求，但土地变性调规是大手术，地方没有审批权，最低是在省自然资源厅，而自然资源厅通常不会因为个别小项目进行调规，所以效率一般很难把控。这在无形中既增加了旅游开发建设成本，而且也使得旅游开发变得更为复杂，所以在做文旅项目开发时，要考虑到诸多不定因素，在项目选址、用地布局、分期建设时需根据多种情况综合考虑。

     02/文旅建设项目落地路径

       1、购买镇村建设用地指标。现有建设用地指标。选址进行土地复耕，在土地评估满足标准后，将此地指标划入项目建设地块。在农用地转用中，林草地及耕地有一定的落地可能，但基本农田就不要考虑了；荒山、荒沟、荒丘、荒滩等四荒地及未利用地，办理转用相对更加便捷。

       2、通过增减挂钩获得建设用地。“城乡土地增减挂钩”，即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，从以宅基地为主的村庄占地中腾出土地复垦，指标可以拿到城里来用。旅游项目建设确有必要占用耕地时先行在异地垦地，数量和质量验收合格后，再把换得的建设用地指标放在项目开发区内用作建设用地。

       3、采用土地银行的方式。实现农村集体土地指标的自由流转、质押和融资。这对于农户获取启动资金自营个体旅游项目和专业企业规模化获取土地用于开发大型旅游项目而言都具有现实意义。

       4、建立以土地股份为基础的合作社。农户以承包的土地入股，进行股份合作。这样可以使土地集中经营、高效经营、形成规模化、产业化经营。

       5、使用农村闲置宅基地及废弃园地。对这些农村集体土地进行指标整理和农林复垦，并根据旅游产业经营需求合理配置建设用地指标，有助于提高休闲农业与乡村旅游的招商效率与质量。

       6、土地置换、租赁、入股联营等。对经济效益不理想的集体用地，可采取土地置换、租赁、入股联营等方式，统筹盘活这些存量集体土地。一方面可以解决旅游开发过程中，需要迁移部分农户的住宅、承包地的问题;另一方面可以充分发挥土地使用价值，集约化发展，便于个人或企业经营管理。

       7、用好过渡期支持政策。在不改变用地主体、规划条件的前提下，市场主体利用旧厂房、仓库提供符合全域旅游发展需要的旅游休闲服务的，可执行在五年内继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。

       8、部分非永久建设性配套建设项目按原地类管理。在不涉及耕地及永久基本农田、不占用公益林、不破坏生态环境、不影响地质安全、不建设永久设施的前提下，文旅配套部分项目使用的农用地或未利用地，可按原地类认定和管理，不再办理转用和征收（收回）手续。

     03/节选部分文旅建设项目用地政策

      国务院办公厅印发《关于释放旅游消费潜力推动旅游业高质量发展的若干措施》的通知 （国办发〔2023〕36号）

      （二十八）加强用地、人才保障。进一步优化旅游产业用地政策，依法依规保障旅游项目合理用地需求。鼓励地方结合城镇低效用地再开发，推动盘活存量土地支持旅游设施建设。

       自然资源部就文件相关内容进行解读。解答如何强化旅游业用地保障？

       自然资源部将重点抓好以下几方面工作:

       一是结合全面贯彻落实《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》有关要求，指导各地自然资源主管部门加快省、市、县级国土空间规划编制审批工作，在国土空间规划中合理安排旅游项目用地。

       二是科学配置和统筹安排用地计划指标。坚持“项目跟着规划走，土地要素跟着项目走”，对纳入国家重大项目清单以及省级人民政府重大项目清单的旅游项目用地，自然资源部依据清单统一配置计划指标；对其他旅游项目用地，各级自然资源主管部门要统筹安排，保障其合理需求。

       三是支持多种方式供应旅游用地。旅游相关建设项目中，土地用途单一且符合法定划拨范围的，可以划拨方式供应。土地用途混合且包括经营性用途的，应当采取招拍挂方式供应。鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供地。

       四是基于《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》，研究完善旅游产业用地政策，积极盘活存量建设用地支持旅游业发展。

       总之，关于文旅产业用地国家出台了系列支持政策和意见，也提出了相对明确的方向，但在实施细则上还需要进一步强调细化落实，不然项目还是不能够高质高效快速落地。文旅项目用地解决方案任重道远，需要多方面的共同努力，在不断探索中形成一套成熟切实的路径模式，让政策落地，让项目高质量发展。